O município no Estado Federado

Elaborado especialmente para este Blog.

Como se sabe, a autonomia pode ser concebida como autonomia administrativa ou política.

Autonomia administrativa é a que provém da delegação de competências de um órgão central para outro, que passa a executar atividades que caberiam ao órgão central, bem como a produzir normas individuais (atos administrativos). Já a autonomia política trata da capacidade de estas entidades se auto-organizarem. A presença de mais de um órgão com poderes políticos exige que a Constituição Política estabeleça regras para a atuação dos entes componentes da Federação, visando evitar que se verifique a sobreposição de atribuições.

Divide-se, em regra, a competência pela predominância do interesse. A utilização do critério da predominância do interesse não é pacífica, pois tal conceito contém, ainda, problemas, sob o ponto de vista prático. Há temas que, a despeito de sua extensão nacional, refletem-se de forma acentuada em uma ou outra parcela do território do país, exigindo tratamento diferenciado, a ser estabelecido pelo órgão regional. Por outro lado, há assuntos que não são de interesse geral, mas pedem tratamento nacional, pois interessam a mais de um ente descentralizado.

Nas federações, dois têm sido os caminhos trilhados para se realizar a repartição de competências: a) Prever os poderes da União, deixando os poderes remanescentes aos Entes Federais, sistema adotado pela maioria dos Estado Federais; b) Enumerar os poderes dos Estados Federados, deixando à União a competência remanescente, adotado, por exemplo, pelo Canadá (4).

A competência se divide em legislativa e administrativa.

A competência legislativa se expressa no poder de estabelecer a entidade normas gerais, leis em sentido estrito.

Já a competência administrativa, ou material, cuida da atuação concreta do ente, que tem o poder de editar normas individuais, ou seja, atos administrativos.

II - ....

O Município não é um fenômeno exclusivo do Estado Federal. A organização local existe nas diversas formas de Estado. Varia, conforme a experiência concreta de Estado, a natureza jurídica de cada entidade. Mas na Federação brasileira o Município ocupa hoje uma posição de destaque.

É no âmbito da administração municipal que se apresentam os problemas mais recorrentes no cotidiano das pessoas.

É complexa a posição do Município dentro da nossa Federação. Com a Constituição Federal de 1988 o Município atingiu um grau de importância impensável nos sistemas constitucionais anteriores.

Interesse local é um conceito problemático, que só pode ser definido tendo em vista a situação concreta, pois para cada local se terá um rol diferente de assuntos assim classificados. O assunto de interesse local não é aquele que interessa exclusivamente ao Município, mas aquele que predominantemente afeta à população do lugar (6).

Assim, a competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local existirá sempre que, em determinada matéria, apresentarem-se aspectos que precisem de uma norma específica para a localidade.

Carlos Ari Sundfeld (7): não podem ser tomadas como de interesse local os temas entregues à competência da União e dos Estados (privativa ou concorrentemente).

Achamos que mais coerente é a posição de Hely Lopes Meirelles, para quem o conceito de interesse local é amplo, existindo matérias que se sujeitam à competência legislativa das três entidades federais.

Se não for possível que a norma municipal trate de matéria definida na Constituição como de competência da União ou dos Estados, praticamente se estará anulando a autonomia municipal.

Insistimos, pois, que deve-se dar importância para o fato de haver substancial diferença entre a forma de a Constituição tratar da competência legislativa de Estados e União (definindo as matérias) e aquela usada para definir a competência do Município (genérica).

Quanto à competência para suplementar a legislação federal e a estadual, acreditamos que o critério a definir quais as matérias a serem objeto de legislação municipal é a existência ou não de competência administrativa para o Município (10). A competência para suplementar a legislação das outras unidades existe quando há o dever constitucional de agir em determinada matéria. A atuação do Município necessita, por vezes, de regras específicas, tendo em vista a realidade própria da cidade.

Na ausência de legislação federal ou estadual sobre determinado tema, o Município poderá, ao nosso ver, tratar exaustivamente da matéria, com o objetivo de viabilizar a sua competência material. Se a União e o Estado, no âmbito de suas competências, editarem normas sobre temas já regulamentados pelo Município, dever-se-á verificar a compatibilidade ou não da norma municipal com o novo regramento. Não poderia o Município ficar atado, no cumprimento do seu dever constitucional de agir, por ter a União ou o Estado se omitido de legislar sobre determinada matéria.